光伏政策與法律應(yīng)盡快跟進

 　　國家能源局2011年發(fā)布的《分布式發(fā)電管理辦法征求意見稿》將分布式發(fā)電定義為：位于用戶所在地附近，不以大規(guī)模遠(yuǎn)距離輸送電力為目的，所生產(chǎn)的電力除由用戶自用和就近利用外，多余電力送入當(dāng)?shù)嘏潆娋W(wǎng)的發(fā)電設(shè)施、發(fā)電系統(tǒng)或有電力輸出的能力綜合梯級利用多聯(lián)供系統(tǒng)。目前，我國的光伏電站有三類：獨立離網(wǎng)光伏電站、建筑結(jié)合光伏發(fā)電系統(tǒng)和大型光伏電站。
2009年，為解決國內(nèi)光伏設(shè)備產(chǎn)能過剩的問題，“光電建筑應(yīng)用示范項目”(簡稱“金屋頂”)和“金太陽示范工程”(簡稱“金太陽”)項目誕生，與分布式光伏相關(guān)地方配套政策也逐漸推出。
此后的3年中，“金屋頂”和“金太陽”分別確實批準(zhǔn)了62萬千瓦和571萬千瓦的項目，但整體效果并不佳——除了以次充好、虛報面積等問題，分布式光伏開工進度緩慢，產(chǎn)能過剩的局面并未實現(xiàn)根本扭轉(zhuǎn)。
當(dāng)前：落差從何而來
從是否真正啟動國內(nèi)光伏產(chǎn)能市場上看，目前的效果還達不到當(dāng)初的目標(biāo)。其中的問題在于四點：認(rèn)識、技術(shù)、成本和政策。
首先是認(rèn)識沒有轉(zhuǎn)變，特別是政府的認(rèn)識。這就像“中國式過馬路”，大家都知道有危險，但還要闖紅燈。每個人心里都知道，發(fā)展光伏有利于節(jié)能環(huán)保，但在實際情況中，一些項目簽字確認(rèn)后就進入研究階段，最終落實的是少數(shù)。而這些被反復(fù)研究的問題，應(yīng)該是通過頂層設(shè)計解決而非底層設(shè)計。一旦頂層設(shè)計確定、決策拍板完成，就要切切實實地逐級推動。
其次是技術(shù)水平不夠。近年，光伏組件價格降低較快，光伏系統(tǒng)發(fā)電經(jīng)濟性有所提高，按設(shè)備目前市場價格測算，我國光伏系統(tǒng)發(fā)電成本因不同地區(qū)和太陽能資源的不同，大約0.9～2元/千瓦時，約是燃煤電廠平均發(fā)電成本的3～6倍，是居民用電價格的2～3倍，因此離供電側(cè)和用電側(cè)平價上網(wǎng)仍有較大差距，仍然需要在國家優(yōu)惠政策支持情況下發(fā)展。從2009年到今天，光伏設(shè)備組件在使用靈活性方面，也未達到占領(lǐng)主流能源市場的要求。　　再次是法律問題?，F(xiàn)在，一些分布式光伏項目實行合同能源管理。這個概念雖好，但很多投資商做光伏合同能源管理的開發(fā)商后卻拿不到錢。原因就是在法律上走不通?！　∵@種情況更多體現(xiàn)在“金太陽”工程中，由于項目開發(fā)商和建筑業(yè)主不是一個主體，節(jié)省的電費給不到光伏開發(fā)商。因為，根據(jù)《電力法》，一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只能有一個供應(yīng)營業(yè)機構(gòu)。
2012年年底，國家電網(wǎng)公司出臺了《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)工作的意見》，提到“建于用戶內(nèi)部場所的分布式光伏發(fā)電項目，發(fā)電量可以全部上網(wǎng)、全部自用或自發(fā)自用余電上網(wǎng)，由用戶自行選擇。”這就是肯定了分布式用戶可以作為一個供電單位，但這仍僅是企業(yè)出臺的執(zhí)行辦法，如果國家不能及時修訂《電力法》，這項措施在執(zhí)行中或?qū)⒚媾R新的障礙。
最后是成本收益不佳。目前，由于國家對分布式上網(wǎng)的補貼政策仍在討論中，因此，已經(jīng)通過分布式光伏上網(wǎng)的用戶獲得的電價返回，多是電網(wǎng)企業(yè)參照脫硫燃煤電價“臨時結(jié)算”方式返給用戶的，并不是真正意義上的零售電價，這也讓很多希望進入的民企處于觀望狀態(tài)。
下步：解決補貼和管理
要發(fā)展分布式光伏電站，明確補貼和管理政策至關(guān)重要。
未來，大規(guī)模地開展以投資補貼為主的“金太陽”工程的政策空間不大，除了對邊遠(yuǎn)地區(qū)，為減少無電人口還可能繼續(xù)實行中央政府的補貼，但在東部地區(qū)，采取度電補貼才是比較科學(xué)合理的方式。目前，對分布式光伏發(fā)電如何補貼已經(jīng)進入征求意見階段。
然而，對這個補貼的效果并不能要求太高。“金太陽”項目是補貼設(shè)備、先行補貼，近幾年，參與“金太陽”項目的人可以劃分為三類：一類是確實對光伏發(fā)電有熱情，希望進行嘗試;第二類就是通過申請項目騙補貼，由于此類人的存在，影響了“金太陽”項目的效果;第三類就是只為完成任務(wù)。
可以預(yù)想，如果設(shè)備補貼成為度電補貼，只有之前申請的第一種人和第三種人，特別是對光伏產(chǎn)業(yè)真正有興趣的人才會參與進來，因為補貼不在先期支付，這就讓期望騙補的人沒有利益可得。要避免這種情況發(fā)生，新的補貼政策還要通過詳細(xì)的調(diào)查，確定適宜的標(biāo)準(zhǔn)力度和具體實行方式?！　≡诠芾矸矫?，發(fā)電上網(wǎng)審批和操作程序有待進一步明確和細(xì)化。在2012年10月和2013年2月，國家電網(wǎng)公司發(fā)布了兩次關(guān)于分布式能源的執(zhí)行辦法，解決了很多用戶上網(wǎng)的問題，然而，具體到項目的申請、審核、接網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)電計量、電價結(jié)算、故障排除、系統(tǒng)穩(wěn)定性等一系列具體規(guī)定和流程時，很多部門和相關(guān)單位還沒有出臺相關(guān)的措施。而電網(wǎng)企業(yè)都是按照國家政策執(zhí)行，政策不出臺，國家電網(wǎng)公司在操作上也面臨很多困難，如用戶在發(fā)票開具、費用結(jié)算方面遇到政策不明確的問題。因此，分布式光伏產(chǎn)業(yè)需要相關(guān)部門出面，協(xié)調(diào)國家多個部門的工作進度，以促進產(chǎn)業(yè)順利發(fā)展。
最終：依托市場和法律
截至2012年，我國光伏設(shè)備制造的年產(chǎn)能大約3000萬千瓦。與之相比，國內(nèi)裝機消化量非常少，特別是分布式并網(wǎng)的光伏項目更少。當(dāng)前，分布式發(fā)電的障礙正在逐一解除，特別是隨著技術(shù)的進一步提升和裝備的全面國產(chǎn)化，到2015年，初投資達到1.2萬元/千瓦，發(fā)電成本小于1元/千瓦時，或?qū)⒃谂潆娋W(wǎng)側(cè)達到平價上網(wǎng)，如果投資繼續(xù)降低，發(fā)電成本進一步下降，則在發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)將成為可能。
但是，新的障礙也在不斷出現(xiàn)，這主要因為整個系統(tǒng)仍存在問題，要解決系統(tǒng)的問題，就不僅是一個補貼政策或者一項技術(shù)可以實現(xiàn)，而需要市場引入以及完善立法。
首先是補貼政策，盡管目前有設(shè)備補貼、未來可能會有度電補貼，但補貼畢竟是拿納稅人的錢，長期補并不是一個長遠(yuǎn)的辦法。如果可以引入競爭和市場機制，主動參與光伏發(fā)電的人會增加，光伏實現(xiàn)大規(guī)模推廣，在競爭下的安裝成本也將隨之下降。只要大市場出現(xiàn)，當(dāng)前最重要的成本問題基本就能解決。　　    與市場化相比，立法更需要改進和完善。目前，我國尚沒有明確針對于分布式光伏的法律政策，這就讓光伏行業(yè)在遇到具體問題時無法找到依據(jù)。在分布式光伏發(fā)展較好的德國，除了在2000年頒布《可再生能源法》對分布式光伏進行特別規(guī)定，還在2004年、2008年和2012年根據(jù)可再生能源發(fā)電市場的發(fā)展進行了三次修訂。因此，立法不僅會讓申請、安裝、計費、維護等種種細(xì)節(jié)都有據(jù)可循，也是保證市場化實現(xiàn)的先決條件。